第二章財產征收與相關概念的區別
征收與征稅是兩種典型的國家對私人財產權的剝奪方式。國內之所
以未采用公用征收、公用征調等概念，是因為“征收”一詞，在我國
行政法上另有特殊的含義。依照我國現行法律的規定，行政征收包括稅
收和行政收費兩種形式，它與征用的顯著差異是行政主體以強制方式無
償取得相對人的財產所有權，二者屬于性質完全不同的行政行為。因
此，將征用作為行政征收行為，與行政收費、行政征調行為并列是不妥
的。至于“征調”，有人認為是征用制度的一部分，筆者不完全同意這
一觀點。因為征調在我國長期以來有其特定含義，它是指“政府征集和
調動人員和物資�！雹僭趯嶋H運作中，這種征集和調動有些是有償的，
有些則是無償的；有些發生在財產所有權或其他特權的轉移，有些則不
發生這樣的轉移。這種行為不完全符合征用的補償性特征和強制轉移財
產所有權或其他物權的特征。因此，根據我國的實際情況，將人員或勞
務的征調，以及不發生所有權或其他物權轉移的物的征調歸類到征用中
不合適的。
公用征收與狹義的行政征收都具有強制性、法定性等特征，但兩者
具有顯著不同：(1)公用征收是有償的，國家只有在給予補償的情況
下才能對財產實施征收，而行政征收是無償的；(2)公用征收不是固定
的，只是在社會公共利益需要的情況下才實施征收，而行政征收是按照
法律預先規定的范圍、標準和環節進行的，具有相對穩定性；(3)公用
征收的程序更為復雜和嚴謹，應嚴格遵循法律的正當程序。公共征用是
指為了公共利益目的，政府按照法律規定，憑借國家強制力，不經財產
權利人的同意而強制、暫時使用相對人財產或勞務的行為。這種征用一
般是在國家處于戰爭、發生突發公共事件或處于緊急狀態、緊急需要的
情況下，并且不導致財產所有權的轉移，具有一定的補償性，政府在使
用后應返還財產，不能返還或有損害時應予以賠償或補償。對于勞務，
一般也應給予補償，但法律另有規定的除外。
二、財產征收與財產征用的區別
目前，關于財產征收與財產征用的學說主要有：一是征收獨立說。
{亥說將征收完全獨立于征用之外。認為征收是國家依照法律規定的條件
無償地將集體或者個人的某項財產收歸國家所有的一種措施，例如征收
祠堂、廟宇、學校等團體在農村中的土地及其公地，具有強制性和無償
性。與此同時，該說認為征用是與征收完全不同的另一個概念。而征用
則是指國家為了某種需要依法以強制方式在一定期間內有償或無償地將
財產征為公用的措施。二是征收與征用混合說。該說將征收與征用沒有
作嚴格區分，在名稱上統稱為“征用”，或“土地征用”。該說認為：
征用是國家為進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需
要，依法將集體所有的土地轉為國有。被征用的土地之所有權歸于國
家，使用權歸于用地建設單位。用地建設單位要向被征用的集體組織支
付規定的土地補償費、土地附著物和青苗補償費以及安置補助費。
對于征收與征用是否應當區分存在，筆者認為將兩者區分對待是比
較科學的。理由有以下幾點：一是從辭義上分析，征收與征用在性質上
不同�！笆铡币庠凇敖邮铡�，“用”意在“使用”。故通過“征”的方
式，前者是將被征之物完全納入在自己的控制之下，且具有永久性；后
者則是通過對被征之物的利用來實現其目的，且具有期限性。二是從法
律制度上分析，征收與征用追求的目的不同。雖都是經過“征”的過
程，但在“征”的最終目的上有別：“征收”的最終目的旨在獲得對被
征客體的最終支配權；“征用”的最終目的旨在通過“用”而滿足征者
的需求，而非追求對被征客體的最終支配權。顯然，在不動產征收中，
盡管被征收的土地依然存在，但是為了實現征收者諸如基本建設或房屋
開發的目的，土地上的建筑物或其他定著物均面臨被事實處分的可能。
而不動產被事實處分完全是最終支酉己權行使的結果。故“征收”與
“征用”應當是不同的。三是從行為上分析，征收與征用的標的物和效
力不同�！罢魇铡钡臉说奈锸遣粍赢a，“征用”的標的物可以是不動產，
亦可以是動產�！罢魇铡迸c“征用”均是具有公法性質的行為，且均涉
及物權轉移的效力，但征收的效力是導致被征收者財產所有權或他物權
的最終轉移且產生補償費用請求權；征用的效力則是導致被征用者的財
產使用權移轉(可消耗動產除外)且產生使用費請求權、返還財產請
求權和損害賠償請求權。如果被“征用”的標的物是可消耗的動產如
食品、燃料等，返還的應是同質同量的種類物。此外，在國外立法體例
上，有將“征收”與“征用”區分規定的立法體例，可供我們參考。
例如《意大利民法典》第一千零二十條：“[征用或者征收]如果用益
物因公共利益的需要被征用或者征收，則用益權轉移到相應的補償金
上�！痹谝獯罄芍�，征用是指僅在戰爭或和平時期的軍事活動期間
內，公共權力機構依法定程序對他人的財產權利給予例外的、必需的強
制征調。例如，可以征用食品、燃料等，同時要對被征用者的財產損失
給予賠償。征收則強調是為滿足公共利益的需要，物權人在獲得補償的
情況下失去物權的一種法律制度，例如市政府為了建造一家醫院而使一
位市民失去了其土地所有權并得到金錢補償。由此可見，在意大利民法
中：征用的發生被嚴格限定在一定的條件下，被征用的客體多為動產。
征收的發生被嚴格限定在一定的目的上，被征收的客體通常為不動產。
但是，無論是征用或是征收，對被征者的補償是征用人或者征收人所必
須履行的義務。
就立法實踐而言，在我國立法史上，我們曾經引進了《瑞士民法
典》對于征收的立法理念和規范，規定：因公用征收在登記前已經取得
物權的，在未登記前不得進行物權處分。這意味當時的立法承認對他人
不動產僅可以發生征收行為，且以公用目的為嚴格的限定發生條件。這
一規定在我國臺灣地區依然被遵循。在上個世紀80年代以后，我國立
法實踐將征用與征收混合在一起使用，被冠以一個統一的名稱：征用。
被征用的客體多為不動產及其權利，同時包括動產及其權利。但是，在
被征用的客體權利移轉上是不同的：其一，被征用的土地所有權發生轉
移。鑒于上世紀60年代以后土地所有權主體的團體性(即土地所有權
或屬于國家所有，或屬于農村集體組織所有)，被征用的土地均是集體
組織所有的土地，故被征用土地的所有權轉為國家所有；其二，被征用
土地上的建筑物，無論所有權屬于自然人個人還是屬于法人等組織，由
于其所依附的土地被征收，該建筑物同樣要被征收，故建筑物的所有權
功；發生轉移。該建筑物的所有權對價以土地附著物補償費的形式被支付
給建筑物所有權人。在基本建設或房地產開發中，這些建筑物通常隨后
被拆除；其三，被征用土地上的其他定著財產，所有權同樣因其所附屬
的土地被征收而發生轉移，其對價被以補償費的形式體現；其四，被征
用的土地、房屋等不動產上如果設定了獨立存在的他物權，如農民對集
體所有的土地享有獨立存在的用益物權，該他物權隨著土地、房屋等被
征用亦被征用；其五，被轉移的動產，所有權并非肯定發生轉移。在沒
有轉移所有權的情況下，征用人對被征用人負有支付征用物使用費、返
還征用物的義務。
在征收、征用是否必須予以補償的問題上，各國憲法都一致認為必
須給予補償，各國憲政實踐也是如此。重點的問題在于征收、征用的補
償標準上。在德國，1949年《基本法》第十四條規定了“公平補償”，
原則，補償之標準乃以“公平”的衡量公共利益及參與人的利益后決
定。法院在司法中認為所謂“公平”即使被征收人能夠有能力回復到
征收前的財產狀況。在日本，憲法第二十九條規定“正當補償”，日本
學者認為，“正當補償”的意義，從自由國家的觀點來看的場合與從社
會國家觀點來看的場合不同。前者是完全補償的意思，即以與被征用財
產相等的財產價值“正當補償”；但是后者，按照其財產侵害行為的公
共重要性，所謂由社會國家的標準來確定“妥當的”或“相當的”補
償。目前美國對此同樣堅持“公正補償”的原則，公正補償就是以
“市價”作為補償的標準，除了市價補償被征收人的被征物損失外，被
征收人其他因征收而產生的損失，如遷移費、預期利益之損失、顧客來
源(信譽)損失，不屬于損失補償范圍之內�？偟膩砜�，各國在補償
標準上，大體經歷了由寬泛的全額補償向考慮各種個人、社會因素的適
當、公正補償的轉變。這也是自由法治向社會法治轉變大背景下的一個
反映，表現了憲法在尋求個人權利與社會義務兩者平衡上的調整。為了
社會的公共利益，公民的財產權必須受到一定的限制，然而面對強大的
公權力人們仍然擔心它的濫用而帶來的災難。確認公正的補償標準只是
立法完成了它的任務，更重要的操作留給了司法。無論英美法系還是大
陸法系國家，司法通過對個案的裁決詮釋出了各種情況下公正的含義。
征收和征用是既有聯系又有區別的兩項法律制度。其共同點在于強
行性。不須得到對方的同意，強行的拿過來。任何權利在法律上都是受
限制的，不存在沒有任何限制的絕對權利，私有財產權也是如此。從現
代財產權法的理論和實踐來看，這種限制主要體現在對私有財產的征
收、征用等方面。所謂征收就是為了公共利益的需要，國家將私人所有
的財產征歸國有；所謂征用，就是國家為了公共利益的需要而強制性地
使用公民的私有財產。我國現行憲法和法律規定了征收征用，但沒有規
定補償條款。這確實是現行憲法的一大缺陷。針對此問題，《憲法》修
正案將現行《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依
照法律規定對土地實行征用”。修改為“國家為了公共利益的需要，可
以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償�！边@一規定為
完善征收、征用制度提供了憲法基礎，對于正確處理好私有財產保護和
公共利益，公民的權利與國家權力的相互關系，尤其是對強化私有財產
的保護關系具有極為重要的現實意義。具體說來，《憲法》修正案區分
了征收和征用的概念。征收和征用都是通過運用國家強制力而對公民的
私有財產權進行限制的形式。但它們屬于不同的法律制度。首先，二者
的法律效果不同。征收是所有權的改變，征用則是使用權的改變。征收
是國家從被征收人手中直接取得所有權，其結果是所有權發生了轉移；
征用則主要是在緊急狀態下的對私有財產的強制使用，一旦緊急狀態結
束，被征用的財產應返還給原權利人；其次，對二者的補償是不同的。
在征用的情況下，因為所有權沒有移轉，如果標的物沒有毀損滅失，就
應當返還原物；而在征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收是所
有權的移轉，對被征收人造成的損失更大，對其作出的補償也相對更高
一些；第三，二者的適用條件不同。征用一般適用于臨時性的緊急狀
態，而征收則不一定是在緊急狀態中適用，即使不存在緊急狀態，為了
共同利益的需要也可以征收。由于征收要發生所有權的移轉，所以征收
的程序比征用更為嚴格；第四，行為的客體不同。征收的客體主要是土
地等不動產，而征收的客體除了不動產外，還包括動產和勞務等；第
五、主觀目的不同。征用的實施必須是直接滿足公共使用的需要，而征
收的主觀目的要寬泛些，既包括直接運用于公共目的，也包括各種有利
于公共利益的使用。長期以來，我國由于對征收和征用的概念未作區
分，立法中常常用征用來代替征收。例如《土地管理法》規定的農村
集體所有的土地轉為國有土地的情形，實際上是征收。而其中規定的臨
時用地的情況，則是征用。由于未嚴格區分征收、征用的法律概念，從
而不能區分其各自適用的條件和范圍，也不利于在實踐中正確適用征
收、征用制度。而《憲法》修正案對這兩個概念作出了明確區分。這不
僅僅具有憲法層面的意義，而且將為《物權法》、《土地管理法》等法
律完善征收、征用制度確立了憲法依據。什么叫征收?簡言之，就是財
產所有權的變更，財產由原權利人變更為國家所有；什么叫征用?簡言
之，就是財產使用權的一時變更，國家在必要使用后，該財產會物歸原
主。在特定情況下征用也會轉化為征收。如在抗洪搶險中，國家征用民
用船只運送抗洪搶險物資，這是征用；在堤防出現缺口時，國家動用包
括民用船只在內的船舶沉船堵險，這里就從征用轉變為征收。什么叫公
益征收、征用?就是國家為了公共利益的需要，強制取得個人和集體的
財產(包括所有權和使用權)，并給予相應補償的行為。過去我們對征
收和征用這兩個概念有時混淆使用，如我國憲法第十條第三款原來是規
定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用�！�
這里的“征用”對象，明顯是指農村和城市郊區農民集體所有的土地：
這里的“征用”，究其本意，應是指征收為主，包括征用。因為雖然不
能排除國家為了公共利益的需要一時占有農民集體所有土地的情況，但
就一般情況而言，是將土地所有權由農民集體所有變更為國家所有。本
次憲法修正案將原憲法規范修改為“國家為了公共利益的需要，可以依
照法律規定對土地實行征收或者征用”，表述更為規范和準確了。
