柳暗花明：地方審查機關的改革
上面主要描繪了作為合法性審查職權機關的全國人大常委會的行為邏輯，它奉行“不拒”、“不答”的“兩不”政策在很大程度上是基于無奈。全國人大常委會面臨的這種政治難題在短時期內可能難以得到破解，因此人們可能也很難期望其突然會改變低調的行為作風，突然開始建立有意義的與上書者的互動機制，因為畢竟它要更多地承擔起違憲審查以及全國性法律和行政法規的合法性審查職責。
根據《憲法》和《立法法》，國務院在審查部門規章和地方規章的合法性方面也承擔著重要的職責。盡管它同樣會遇到某些敏感的政治問題，然而，這個難題無論在范圍還是敏感程度上都難以與全國人大常委會相比，更何況它需要審查的對象主要還是下級行政機關的規章(包括部委規章和地方規章)。然而，令人遺憾的是，國務院基本上采取了與全國人大常委會同樣的策略，對于上書者同樣也沒有建立反饋機制。制定于2001年的《法規規章備案條例》盡管規定了公民、法人和其他組織具有向其提出合法性審查的建議，但對建立反饋機制卻只字未提。
然而，值得慶幸的是，中央合法性審查機關的形象事實上并不能全然代表所有合法性審查機關的形象。根據《憲法》、《立法法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》，享有規范性法律文件合法性審查職權的國家機關并不只限于全國人大常委會和國務院，地方人大常委會和地方政府在一定范圍內也享有類似的權力。這些地方國家機關的合法性審查實踐很少為公眾所關注，絕大部分受到關注的公益上書也并非向它們提出的，然而，這似乎并沒有妨礙其建立相關的制度，也沒有妨礙其在實踐上邁出可能比全國人大常委會和國務院更大的步伐。
據筆者調查，迄今為止(2009年11月20日)，全國至少有18個�、叩氖∪舜蟪Ｎ瘯䦟ｉT制定了規范省人大常委會或者各級人民代表大會常務委員會的規范性文件備案審查程序的地方性法規。這18件地方性法規都規定了公民、法人和其他組織可以提出合法性審查的建議的權利。更為重要的是，在這18件地方性法規中，16件都在不同程度上規定了對公民、法人和其他組織建議的回應機制(只有重慶市與河南省例外)，其中12件地方性法規將對建議者的回應作為合法性審查機關應予履行的法律義務，4件地方性法規(廣東省、江蘇省、河北省和天津市)只是規定合法性審查機關“可以”或者“可以根據需要”將審查結果告知建議提出者。在12件規定了強制性回應義務的地方性法規中，10件還特別規定了進行這種回應的時間期限。這些地方性法規一般都要求審查工作結束后10日、15日或者20日內將審查結果書面告知建議人，也有的要求合法性審查機關的工作機構或專門委員會在60日內對送交的規范性文件提出審查意見，并將審查情況告知提出審查要求和建議的單位或者個人。
像全國人大常委會一樣，在地方人大常委會收到公民建議書后一般也要經過比較冗長的內部處理程序，只有建議書在前一階段被某一工作機構認可之后，才可能進入下一個階段。這就涉及在哪個或哪些階段履行告知義務的問題。在規定了合法性審查機關強制性回應機制的12個地方性法規中，不同省份的做法并不一樣，但總體而言，它們對合法性審查機關在不同階段對上書的處理結果都作了不同程度的規定。有的省份規定，人大常委會工作機構收到公民建議書即給予回復收到情況，有的則規定只有有關工作機構認定無審查必要時或者認定不存在違法情形的才給予回復；有的還特別規定，在收到不屬于自身審查范圍的建議書時，有關工作機構應該履行告知建議人向其他機關提出的義務。但總體而言，這些省份一般都至少會規定在審查工作結束后將審查結果書面告知建議人這樣的義務。在履行告知義務時一般還會涉及告知的內容問題。在履行告知義務時，有的省份只是規定，在某個程序階段某個內部機構的審查結果為否定建議人的建議時，只需要將這一結果告知建議人(如寧夏、云南)；但大部分省份的規定則更進了一步，它們要求在否定建議人的建議時，不僅要求將結果告知建議人，而且還要求向其“說明理由”。當然，也有個別省份(如福建)規定在某個審查階段的告知需要說明理由，有的階段則沒有如此規定。
在回應機制方面，福建省和浙江省地方性法規的規定相對比較有代表性。2007年制定的《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》規定了三個合法性審查的回應機制，它們分別是：常務委員會指定的工作機構認為無審查必要的，報經秘書長(辦公室主任)或者常務委員會分管負責人同意后，向提出審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織或者公民說明理由；有關專門委員會、常務委員會工作機構收到常務委員會指定的工作機構認為不存在本規定第10條所列情形之一的，由常務委員會指定的工作機構告知提出審查要求或者審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織或者公民；常務委員會指定的工作機構應當在規范性文件審查工作結束后10日內，將審查結果告知提出審查要求或者審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織或者公民。根據這個規定，在前兩個審查階段，如果出現否定建議人建議的情況，審查機關就有義務履行告知義務；并在審查工作結束后，無論結果是肯定還是否定建議人的建議，都有義務履行告知義務。這種規定可以有效地克服全國人大常委會內部程序規定的回應機制的缺陷，避免出現內部審查程序不進入最后階段就不給建議人回應的情況。
同樣制定于2007年的《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》在回應機制上也有一定的特色。它規定，對于公民的建議，合法性審查機構的接收登記機構收到審查建議后15日內，應當將收到情況書面告知提出審查建議的單位和個人，并進行研究。此外，它還規定，具體審查機構應當在審查工作結束后15日內，將審查處理情況告知提出審查要求和建議的單位或者個人。這種規定最大的特色在于，它明確要求審查機關的工作機構在一定期限內必須向有關建議人確認收到建議書的情況。這種規定目前在國內似乎至今仍僅此一例。這種回執信盡管只是程序性的，然而，它能夠讓提出建議的公民和組織很快就確認有關機關收到自己建議的情況，從而極大地增強了建議人的參與感。這種回執信與最后審查結果的告知函一道比較完整地構筑起了合法性審查程序的回應機制。浙江省還有一個比較有特色的規定是其對合法性審查工作的公開性要求。它特別規定，“縣級以上人民代表大會常務委員會應當每年向人民代表大會會議書面報告上一年度規范性文件備案審查工作情況，并向社會公開”。這種對合法性審查工作情況的公開性要求在國內也是一個比較大的創舉。這些年來，公眾之所以對合法性審查機構的工作缺乏了解，一個最為重要的原因就在于，這些信息極度缺乏公開性。浙江省的做法無疑為全國人大常委會和國務院的合法性審查工作樹立了一個榜樣。
在合法性審查工作方面，走在中央合法性審查機關前面的似乎并不僅僅是地方權力機關，而且還包括某些地方行政機關，至少從某些地方政府規章的規定看是如此。國務院的《法規規章備案條例》并沒有對回應機制作任何規定，但至少有13個�、嗟氖≌幷乱髮�、組織向政府提出的合法性審查建議進行回應，它們或者要求行政機關“將處理結果書面告知”建議人(如甘肅省)，或者要求向建議人“反饋審查和處理結果”(如遼寧)，或者要求對建議人提出的建議“應當核實并給予答復”(寧夏)。其中某些省份還特別規定了履行告知義務的期限，如河北省規定，對合法性審查建議書，有關機關應在60日內核查處理完畢，同時將處理結果通知提請人；河南省規定，縣級以上人民政府法制機構收到書面審查建議，對屬于本級人民政府管轄的，應當按照本辦法的規定審查處理，并在30日內向建議人告知處理結果。
由此可見，無論在建立對公民和組織合法性建議的回應機制方面，還是在合法性審查工作的公開性方面，很多地方合法性審查機關都邁出了比中央合法性審查機關方面更大的步伐。在中央合法性審查機關沒有將對建議人的回應作為責任和義務的情況下，很大一部分地方合法性審查機關已經將對合法性審查建議的建議人進行答復和回應作為其必須履行的法律義務；在中央合法性審查機關對其合法性審查工作還刻意保持神神秘秘、諱莫如深之時，很多地方合法性審查機關卻開始大方地作出回應，甚至對有關的合法性審查的工作情況予以公開。盡管地方合法性審查機構的合法性審查工作并不受人關注，公眾和媒體也很少注意到那些向這些機關提出的公益上書，然而，也有某些證據表明，地方合法性審查機關也確實已經在合法性審查工作方面作出了一些成績。例如，2008年，浙江省人大常委會共收到了4件公民合法性審查建議，根據浙江省人大常委會法制工作委員會的報告，它應該以適當方式對建議人進行了及時答復；湖南省人大常委會在2009年3月前共收到過公民合法性審查建議6件，其中5件審查建議指向的規范性文件不屬于省人大常委會的審查范圍，湖南省人大常委會為此將這5件不予審查的理由告知了相關的建議人，對另外一件則按規定交有關專門委員會審查。⑨當然，地方合法性審查機關之所以能夠在建立回應機制方面邁出比中央更大的步伐，一個重要的原因在于，它們的合法性審查工作主要涉及地方性規范性文件之間的沖突問題，因此一般并不需要像全國人大常委會那樣面臨難以處理的政治難題。然而，無論如何，地方審查機關在法律上建立諸多回應機制的努力和實踐至少可以讓我們看到，如果能夠放下政治包袱，那么我國的合法性審查制度也可以實現一定程度的改革，即便將來建立一個以充分保障公民合法性審查請求權為基礎的完善合法審查機制也并非沒有可能。
摘自：劉東華著《公益法律研究(第1卷)》
