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前言
第七屆全國人民代表大會第二次會議于 1989年 4月 4日通
過了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），該
法第75條規定：“本法自1990年10月1日起施行�！边@是我國第
一部“民告官”的基本法，它的頒行標志著中國基本法律的立法任
務初步完成，中國基本法律的框架結構已經形成。就中國社會政
治與法律生活來說，該法的頒行是中國走向法治的標志，是中國法
制現代化的新紀元，是中國立法史上的一個重大創舉。
首先，《行政訴訟法》的制定必須以“依法行政”觀念或“行政法
治”理論為思想基礎和精神指導，確立了行政權應當受監督的法律
形式，是我國社會主義民主的重大發展。計劃經濟體制下的行政
關系是一種簡單的命令和服從關系，行政權力得不到法律監督；如
果政府機關及其工作人員的行為得不到監督，公民的權利得不到
保障，也就談不上民主了。因而，沒有監督就沒有民主。建立行政
訴訟制度，就是要規范行政行為，監督行政權力，實現行政法治，推
動中國依法行政和訴訟法制現代化的進程。
其次，《行政訴訟法》突破了長期以來的極左思維方式，即：執
政者以“民”自居、官民不分，“小我”與“大我”不分，公私不分，政府
權力與公民權利不分，治者（管理者）與被治者（被管理者）不分。
這種思維方式的結果便是“有權就有一切”，內無分權制衡機制，外
無人民對政府的控制�！缎姓�訴訟法》這部“民告官”的法律在立法
上突破了“權力高于一切、決定一切”的傳統人治主義，是中國法制
史上的一個新的里程碑，是舊傳統死亡與新觀念再生的分水嶺。
再次，《行政訴訟法》的頒行，有利于改革中國社會現有權力結
構，緩解權力與權利之間的緊張沖突，轉變政府職能；有利于增強
公民等社會主體的權利意識，保護公民、法人和其他組織的合法權
益。通過行政訴訟，可以化解行政機關與行政相對人之間的矛盾，
化解人民群眾與某些行政機關之間的對立情緒，增進政府與公民
之間的信任；同時，公民、法人和其他組織可以通過行政訴訟解決
爭議，通過正當的法律程序獲得司法救濟，保護自身的合法權益。
最后，從《行政訴訟法》施行11年的實踐看，行政訴訟事實上已
經成為解決行政糾紛的重要方式。行政訴訟這種法律形式以及由
這種法律形式所代表的觀念意義，已經根植于中國大多數民眾的思
想觀念之中，并已經逐漸開始與中國人的行為取向相吻合。我們必
須承認這樣一個現實：中國公民對他們與政府、與政治權力的關系
從事實上和從觀念上都正在發生著靜悄悄的變革。政府從神壇走
下，成了民眾心目中的凡夫俗子；政治權力從脫韁的野馬，開始轉變
成溫良馴獸。雖然這種轉化不是瞬間所能完成的，但是《行政訴訟
法》的頒行則為這種變化提供了一個契機——架設了一座由此達彼
的橋梁。
盡管在行政訴訟立法之初通過艱苦的宣傳和鼓動，我國行政訴
訟有過一陣短暫的輝煌，然而現在已經出現了一些令人擔憂的局
面。1990年全國法院一審案件為 13006件，1991年上升97.35％，
達25 667件，1992年以后則開始下降。有些地方甚至出現負增長，
法院行政庭無案可辦，出現行政庭和經濟庭爭案源的反�，F象。
由于各種因素的影響，從全國范圍看，行政訴訟的實施狀況并不平
衡。不僅行政訴訟案件呈逐年減少趨勢，而且民告官的案件少于官
告民（行政機關申請人民法院強制執行）的案件。這一方面說明公
民不執行行政決定的現象比較嚴重，另一方面，也說明公民不起訴
的情況比較嚴重。一些地方開展行政審判工作十分困難，形成了一
些法院有案不收、撤訴率高、久拖不結等問題。
之所以會出現這些問題，原因是多方面的。有行政審判隊伍
素質不高、司法體制存在缺陷、法院缺乏應有的權威等方面的原
因，更主要的原因是我國正處于轉軌時期，舊的體制、舊的機制、舊
的傳統、舊的觀念還在起著負面的作用。具體表現為：
一是傳統人治觀念對現代行政訴訟仍有強大的影響力。中國
千百年來形成的“官貴民賤”、“權大于法”等傳統法律文化觀念還
在很大程度上留存于現代社會，有的行政機關對原告采取威脅、恐
嚇。打擊報復等手段，干擾、阻礙行政訴訟，有的行政機關對行政審
判不理不睬，甚至用行政職權進行對抗，從而嚴重制約著我國行政
訴訟的發展。
二是傳統的行政與司法合一的體制對現代行政訴訟造成巨大
沖擊。司法在人、財、物方面受制于行政，官官相護等現象在行政
訴訟中時常出現，有的法院在受理原告起訴后，非但沒有開庭審理
反而積極地動員原告撤訴；有的法院在受理原告起訴后勉強開庭
審理卻在審理過程中一味偏袒被告；更有甚者，有的人民法院對原
告的起訴干脆不予受理。這些現象削弱了法律的權威，動搖了公
民對行政機關依法行政和行政訴訟法治的信仰。
三是法律意識的淡薄和傳統的“無訟”思想阻礙著我國行政訴
訟現代化的進程。有的原告明知自己的合法權益受到侵害卻不知
道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知識而不知如何
去告，或怕行政機關日后報復而不敢告，或受“無訟”思想的影響而
不愿告；有的行政機關擔心有損政府形象和權威不愿當被告，而采
取諸如不出具決定書、指令法院不予受理等不正當措施以避免
訴訟。
此外，行政案件具有特殊性，往往是社會關系的矛盾焦點，涉
及審判權與行政權的關系，政府與公民的關系，還可能涉及與民
事、刑事之間的交叉關系。這些關系往往交織著新舊事物之間的
沖突與碰撞，矛盾的復雜性給行政訴訟實踐帶來阻力和困難。
行政訴訟法實施中存在的上述問題和整個法制現狀，也使律
師從事行政訴訟代理工作面臨困境。一方面，它們能夠提供給律
師的伸展空間遠遠不夠；另一方面，由律師行業的特殊性所決定，
律師這一群體實際上并不主宰或支配任何價值資源，因而僅憑良
好的職業道德和高超的個人技能并不能使律師的訴訟活動完全取
得成功。難怪有許多律師認為，律師在行政訴訟中發揮不了多大
作用。有些律師發出了“做律師難，做行政訴訟代理律師更難”的
感慨。在實踐中，他們也不大愿意承接行政訴訟案件，從而造成了
律師群體的主觀價值與其行為取向之間的矛盾，增加了律師從事
行政訴訟代理工作的難度。
但是，作為原告或被告的法律幫助者，作為行政訴訟代理人，
律師本身應該是代表民間社會一種維護權利與主持正義的力量，
他們應當克服各種困難，走出困境，憑借自己的道德與良知，運用
自己的智慧和才能，仗義執言，以維護被代理人的合法權益，彰顯
法律正義，鞭撻社會邪惡，弘揚社會正氣，推動我國行政訴訟法制
現代化的進程。應當指出的是，在行政訴訟實踐中，為了更好地開
展行政訴訟代理工作，實現行政訴訟代理的預定目標，律師不僅需
要熟練掌握豐富的行政法與行政訴訟法理論知識，而且能夠充分
運用多方面的行政訴訟代理技能。對于律師職業來說，就某種意
義而言，行政訴訟代理技能和經驗比行政訴訟知識和理論更為重
要。例如，如何把握委托人的訴訟心理，如何處理代理律師與當事
人及法官之間的關系；又如，律師在起訴階段如何審查起訴，在應
訴階段如何研究訴狀、分析案卷、審查證據；再如，代理律師如何做
好出庭準備，怎樣根據不同的委托人撰寫各具特點的代理詞；還
如期何進行法庭質證和法庭辯論，有哪些質證和辯論的方式和技
巧，等等。掌握這些基本的代理技能和方略，對于從事行政訴訟代
理的律師來說是十分重要的。
知識和理論在法學院的課堂里是可以學到的，而技能與經
驗則需要在行政訴訟代理的實踐中反復提煉和不斷總結�！缎�
政訴訟代理方略》一書就是我們在長期的行政訴訟代理實踐和
訴訟法學教學研究中積累的一些心得和體會，書中部分案例也
是我們單獨或合作辦理過的。應當指出，許多年來，我們一直
將“在社會中研究法律，通過法律考察社會”作為一項長期的
學術目標，并努力追求著、實踐著。本書以《方略》為名，就是
想通過《方略》這一視角，來深刻記載我們對行政訴訟法律制
度的學術研究所得；通過行政訴訟代理這一社會實踐過程，來
充分展現我們對行政訴訟司法實踐的理論探索所獲。例如，對
行政訴訟制度的特點、代理律師在行政訴訟中的地位以及律師
與委托人及法官的關系之把握；又如，對“法律上利害關系”、
行政程序違法以及行政處罰顯失公正等理論問題的研究；再
如，對行政訴訟主體資格的適格性、具體行政行為的合法性以
及事實證據和法律依據的充分性之探討；還如，對法庭質證的
方式和重點、具體證據的質證要求以及法庭辯論的技巧與忌避
之分析，等等。因此，本書實際上體現了行政訴訟法學理論和
司法實踐的緊密結合，凝聚著我們多年來對行政訴訟法制的理
性思考和實證分析。如前所述，行政訴訟的艱難與困惑導致了
現實中行政訴訟案件的較少，加上行政訴訟代理方面資料的缺
乏，增加了我們寫作本書的難度，書中的觀點難免有一定的片
面性和局限性，甚至也可能存在一些錯誤，祈請讀者批評
指正。
在本書的撰寫過程中，江蘇省高級人民法院和南京市中級人
民法院的許多同志給我們提供了很多案例和資料幫助；南京師范
大學法學院訴訟法學碩士研究生徐英榮、劉洪文為本書的撰寫進
行了資料搜集和整理工作；江蘇人民出版社姜克強先生為本書的
順利出版付出了不少的辛勞。在此，謹向他們表示誠摯的感謝。
我們堅信，隨著當代中國司法改革的不斷深入，社會主義法治國家
建設進程的日益推進，在依法行政的行政機關工作人員、秉公執法
的法官和仗義執言的律師共同努力下，中國的行政訴訟定將走出
困境，走向法治，實現現代化。
夏錦文劉俊
2001年11月于南京師范大學法學院

目錄
第一章行政訴訟制度與律師代理
一、行政訴訟制度的特征
二、行政訴訟律師代理的概念和特征
三、行政訴訟中代理律師的地位和作用
四、律師代理行政訴訟案件的范圍
五、律師代理行政訴訟的權利和義務
六、行政訴訟代理律師的工作原則
第二章律師與委托人及法官
一、了解委托人心理是做好代理的前提
二、理解和尊重是取得當事人信任的基礎
三、獨立與高效是建立律師與委托人良好關系的保障
四、合理合法是處理律師與法官關系的基本準則
第三章起訴階段的律師工作及其代理
一、審查案件
二、起訴準備工作
三、代理起訴及代為其他訴訟行為
第四章應訴階段的律師代理
一、分析訴訟成因，把握爭議焦點
二、研究案卷，進行調查了解
三、尋找訴狀破綻，找準應訴切入點

四、研究訴狀遣詞用句，判斷對手訴訟實力
五、決定提交的證據、依據及是否提交答辯狀
六、與委托人協商，是否進行其他行為
第五章代理律師的出庭準備
一、全面閱卷，深入研究案件
二、熟悉法律，研究司法先例
三、告知庭審程序，交待開庭注意事項
四、準備代理詞和出庭證據，預測庭審問題
五、庭審前的其他準備工作
第六章行政訴訟代理詞
一、代理詞的作用和特點
二、行政訴訟代理詞的基本內容
三、原告訴訟代理詞
四、被告訴訟代理詞
五、第三人訴訟代理詞
第七章法庭質證的方式與重點
一、法庭質證的重要意義
二、法庭質證的方式與技巧
三、法庭質證的重點
第八章對具體證據的質證
一、對書證的質證
二、對物證的質證
三、對視聽資料的質證
四、對證人證言的質證
五、對當事人陳述的質證
六、對鑒定結論的質證
七、對勘驗筆錄、現場筆錄的質證
第九章法庭辯論
一、法庭辯論的角度選擇
二、法庭辯論的技巧
三、法庭辯論的忌避
第十章二審和再審的律師代理
一、二審的律師代理
二、再審的律師代理
第十一章行政賠償訴訟的律師代理
一、審查案件，決定是否接受委托
二、調查核實，制定繽密的起訴方案
三、起訴和應訴
四、出庭與調解
第十二章執行程序中的律師代理
一、執行代理委托的接受
二、申請執何
三、執行阻卻的處理
四、執行和解
五、執行救濟
第十三章涉外行政訴訟的律師代理
一、行政訴訟案件的涉外性
二、涉外行政訴訟代理的特殊原則
三、涉外行政訴訟程序中的特殊問題
附錄
中華人民共和國行政訴訟法
最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政
訴訟法》若干問題的解釋
中華人民共和國國家賠償法